Hidrógeno: entre la oportunidad y los desafíos

Compartimos una columna de opinión elaborada por Javier Constanzó, abogado del Estudio Jurídico Tavarone Rovelli Salim & Miani.

El pasado 29 de mayo de 2023 el Poder Ejecutivo Nacional elevó al Congreso de la Nación un proyecto de ley para promover el desarrollo del hidrógeno, en sus distintas variantes (el “Proyecto de Ley”). 

Ello supone un primer paso para sortear los complejos desafíos en torno al fomento y materialización de la industria del hidrógeno en la Argentina. 

En efecto, un marco regulatorio robusto, consistente y con garantías para inversores y financistas-, es un paso esencial para hacer realidad el enorme potencial de esta actividad en nuestro país, ya que supondría que el sector público provea señales adecuadas en términos de previsibilidad y estabilidad. 

Dada esta oportunidad, en el presente se realiza un primer abordaje al Proyecto de Ley, donde, además, se consideran otras cuestiones más generales y se detallan otras que a la fecha no han sido abordadas específicamente en este proyecto.

Todo lo anterior desde una óptica de financiación y bancabilidad y garantías para un desarrollador/inversor o financista para este tipo de proyectos, aspecto clave para viabilizar esta actividad.

El Proyecto de Ley: aspectos salientes

  • Alcance 

El Proyecto de Ley establece un marco normativo federal para la promoción de hidrógeno de bajas emisiones de carbono y otros gases de efecto invernadero, que incluye (a) Hidrógeno verde (obtenido a partir de fuentes de energías renovables), (b) Hidrógeno azul (obtenido mediante combustibles fósiles combinado con almacenamiento de carbono), e (c) Hidrógeno rosa (obtenido a partir de fuentes de energía nuclear). 

A diferencia de otros regímenes a nivel internacional, como el IRA de EE. UU. (Inflation Reduction Act), el Proyecto de Ley formula una diferenciación del Hidrógeno según la fuente de energía utilizada para producirlo; aquel régimen, a modo de ejemplo, adopta una clasificación de acuerdo con el carbono asociado a la producción del hidrógeno (CO2kg/H2).

  • Estabilidad por treinta años

El Proyecto de Ley contempla un régimen de incentivos y beneficios fiscales, impositivos, aduaneros y cambiarios, de treinta años a partir de la sanción de la ley. 

Los titulares de proyectos de producción de Hidrógeno bajo los términos del Proyecto de Ley gozarán de los incentivos y beneficios que seguidamente se describen, por dicho plazo (salvo que ocurra una causal de caducidad durante el plazo de su ejercicio).

  • Régimen de incentivos y beneficios

Bajo el Proyecto de Ley, se prevé ciertos incentivos impositivos que incluyen:

  1. La amortización acelerada en el Impuesto a las Ganancias;
  2. Acreditación y/o devolución anticipada en el Impuesto al Valor Agregado;
  3. Extensión del plazo para computar quebrantos; y 
  4. Deducción de la carga financiera del pasivo financiero.

Desde un punto de vista aduanero, se contemplan ciertas exenciones por importación de bienes por un plazo de diez (10) años contados desde la entrada en vigor de la ley. Al respecto, podría ser conveniente que la ley prevea un régimen de exención de importaciones por un plazo mayor (o por todo el plazo de treinta (30) años que el Proyecto de Ley prevé), pues dado el estado incipiente de esta industria a la fecha, es probable que una porción significativa de los componentes sea importada luego de tal plazo decenal.

Finalmente, se permite el acceso al Mercado Único Libre de Cambios (MULC) por hasta un cincuenta por ciento (50%) de las divisas obtenidas en las exportaciones de hidrógeno, para poder ser destinadas al pago de capital e intereses de pasivos comerciales y/o financieros en el exterior. Dicho porcentaje podrá ser incrementado por el Ministerio de Economía en normativa complementaria. 

Ahora bien, el acceso al MULC podría ser visto como limitativo en tanto: (a) solo admite hasta un 50% de las exportaciones, (b) solo lo es respecto de divisas obtenidas en las exportaciones (de tratarse de Proyectos con destino o consumo local, tal beneficio no sería aplicable) y (c) no admite la repatriación de dividendos por los accionistas. 

  • Componente Nacional

Se prevén ciertas cuotas de integración de componente nacional que deberán ser cumplidas por los titulares de los proyectos de Hidrógeno, de manera obligatoria e incremental en el tiempo. Tales porcentajes obligatorios además varían según se trate de plantas de producción de Hidrógeno verde, azul o rosa.

A los fines de determinar los porcentajes mínimos establecidos no deberá computarse el valor correspondiente a las obras civiles o de infraestructura ni a la mano de obra. Asimismo, también deberán netearse los importes correspondientes al Impuesto al Valor Agregado, los gastos financieros, descuentos y bonificaciones. 

El Proyecto de Ley prevé que podrá determinarse, en función del estado de arte de la industria y las capacidades de la producción local, una modificación de los porcentajes establecidos, sin afectar con ello la ejecución de los proyectos cuya efectiva construcción y/o puesta en marcha estuviere iniciada.

El requisito de cumplir con un porcentaje mínimo de contenido nacional como condición para acceder a los beneficios del Proyecto de Ley es problemático. 

El porcentaje mínimo exigido es elevado en la mayoría de los casos y puede constituir un obstáculo para la implementación de proyectos -toda vez que cumplir con dicho porcentaje resulta de cumplimiento imposible por inexistencia de proveedores locales-.

Como enfoque alternativo se propone que la integración de contenido nacional sea un ítem optativo cuyo cumplimiento dé derecho a obtener un certificado fiscal, que constituirá así, un beneficio promocional adicional y opcional. Tal tesitura es seguida por la Ley 26.190 (con las modificaciones introducidas por la Ley 27.191) -Régimen de Fomento de las Energías Renovables-.

  • Fondo de Afectación Específica

El Proyecto de Ley encomienda al Comité del Fondo Nacional de Desarrollo Productivo (FONDEP), la creación de un fondo de afectación específico a los efectos del Proyecto de Ley. Sin embargo, no es clara la figura bajo la cual dicho fondo funcionará.

Sería conveniente, también en línea con la experiencia de renovables y considerando el FODER creado por la Ley 27.191: (a) prever directamente en el Proyecto de Ley la creación del fondo (de manera que tenga efecto inmediato con la sanción del Proyecto de Ley), y (b) el modo bajo el que dicho fondo actuaría, así como las entidades fiduciarias afectadas a su administración.

Por otra parte, el Proyecto de Ley requiere que los beneficiarios bajo el régimen contribuyan un 0.5% del monto total de la inversión declarada, y agrega que la integración de dichos montos deberá realizarse dentro de los sesenta (60) días de emitido tal certificado.

De una primera aproximación, habría que verificar si la contribución de los beneficiarios es, estrictamente necesaria y si ello no puede tener un impacto negativo en la inversión comprometida -generar un sobre costo innecesario-. 

Asimismo, podría ser conveniente analizar si el Estado Nacional podría efectuar aportes del tesoro, en el ejercicio presente, así como en ejercicios futuros (tal como lo admite la Ley 24.156 de Administración Financiera).

  • Complementariedad con el MATER

Las disposiciones del Mercado a Término de Energías Renovables (MATER) no son excluyentes con el Proyecto de Ley, toda vez que se permite la producción de hidrógeno verde a través de centrales de generación que operen bajo dicho mercado.

Si bien, por la naturaleza y escala de este tipo de proyectos, lo más probable es que se efectúen de manera no interconectada (off-grid), la complementariedad entre ambos regímenes es positiva. 

Un aspecto para considerar es, en esta etapa, la disponibilidad de las redes de transporte y la limitada capacidad de evacuación a través de ellas que importan un riesgo de congestión (curtailment), máxime tratándose de un volumen de energía considerable. 

Al respecto, la Resolución 360/2023 de la Secretaría de Energía prevé mecanismos alternativos de expansión de la red, que podrían ser compatibles e interesantes para el desarrollo del Hidrógeno (ver aquí para una descripción de dicha Resolución).

  • Autoridad de aplicación y AgenHidro

Se designa a la Secretaría de Energía, dependiente actualmente del Ministerio de Economía de la Nación, como autoridad de aplicación de la ley, con facultades para dictar normativa complementaria, derivada, aclaratoria y/o complementaria.

Adicionalmente, se crea la Agencia Nacional del Hidrógeno (AgenHidro), como un organismo descentralizado bajo la órbita del Ministerio de Economía, con la responsabilidad primaria de asesorar en materia técnica y regulatoria a la Secretaría de Energía.

  • Invitación a adherir

Se invita a las provincias, a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a los municipios a adherir a la ley y a dictar normativa local. En tal sentido, el régimen provincial y/o municipal es sumamente relevante a los fines de una cooperación e integración federal, al mismo tiempo que permitirían gozar de ciertos beneficios e incentivos fiscales e impositivos respecto de tributos, tasas y contribuciones locales. Habrá que ver cuál será el alcance que cada Provincia da a la adhesión, y el respectivo régimen promocional a nivel local.

  • Otros aspectos para considerar

Como recapitulación, el Proyecto de Ley presenta ciertos elementos que son susceptibles de ser mejorados, relativos a:

  1. El plazo (limitado) de diez (10) años para la exención de importaciones, desde la sanción de la ley, mientras que el régimen de estabilidad previsto en el Proyecto de Ley es de treinta (30) años.
  2. La cuota acotada para acceder al MULC que, además, no permite repatriar dividendos.
  3. La obligatoriedad del componente nacional, en ciertos casos, con un porcentaje de integración que parece elevado (quizás el mejor tratamiento para esta cuestión sea contemplar dicho componente como optativo y cuyo cumplimiento resulte en un incentivo fiscal adicional).
  4. La implementación de un fondo de afectación específica, cuyo fondeo provendrá, entre otras fuentes, del sector privado, al requerir un porcentaje de la inversión para que éste sea destinado a dicho fondo; y
  5. La omisión en indicar un monto predeterminado de aportes del Tesoro Nacional en ejercicios presupuestarios futuros.

Además de los comentarios efectuados más arriba para cada caso particular y resumidos en los párrafos inmediatamente precedentes, es levante que se considere la adopción de ciertos mecanismos adicionales o la implementación de otras garantías, a los fines de mitigar el riesgo soberano inherente a Argentina, de manera tal de permitir que este tipo de proyectos pueda ser considerado bancable y, así, recibir financiamiento de alguna modalidad (project finance, corporate finance, entre otros) a tasas y tenores adecuadas para viabilizar inversiones en esta materia.

La mitigación adecuada de tales riesgos es un aspecto clave – de lo contrario cualquier decisión de desarrollo o inversión quedará, inevitablemente, trunca. Un conjunto de garantías y herramientas en tal sentido permitirán reducir el costo del capital, tornando un proyecto de este tipo atractivo para la inversión y su financiamiento.

Algunos de estos instrumentos pueden incluir:

  • Una interacción adecuada entre el sector público y privado, incluyendo el financiero y multilaterales de crédito. En una instancia preliminar regulatoria, un diálogo entre estos actores es clave.
  • Apoyo gubernamental o público mediante mecanismos de fijación o reducción de diferencias de precios (Carbon Contracts for Difference (CCFDs)) o bien, la alocación de aportes del tesoro en ejercicios presupuestarios futuros, pueden ser efectivos. 
  • La adopción de procesos de selección competitivos, como ha sido el caso de RenovAr, también puede catalizar el desarrollo de esta industria en un estado naciente.
  • El apoyo gubernamental debe estar acompañado de objetivos claros y constituir una política pública que abarque a todos los actores del arco político, independientemente de la vocación partidaria. 
  • El apoyo de las provincias y municipios tampoco puede ser subestimado: la experiencia ha demostrado que, sin un marco de cooperación e integración federal, industriales de capital intensivo han tenido serios problemas en ejecución. La no interferencia tributaria local va a ser relevante en términos de estabilidad del proyecto y proyección de flujos futura.

Además de ello, sería deseable que el Proyecto de Ley prevea la complementariedad con otros regímenes existentes de iniciativa privada. 

Asimismo, en casos en los cuales se sustancien procesos de selección competitivos, es conveniente que se permita optar por la vía del arbitraje para solucionar controversias, y con la posibilidad de que se prorrogue la jurisdicción previa aprobación del Poder Ejecutivo.

  • Notas finales

En estas líneas, se han resumido los aspectos salientes del Proyecto de Ley, y delineado ciertos puntos que, a modo de ver del que escribe, permitirán reforzar la seguridad jurídica, viabilizar la inversión genuina, y movilizar así, la industria del Hidrógeno en Argentina.

El Proyecto de Ley, al proponer un marco regulatorio para la actividad de rango legal, es sin dudas, un paso positivo. Pero es sólo eso: un primer paso. Debe estar seguido de señales claras del sector público; adopción de herramientas adecuadas; y una visión de largo plazo. 

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