A contramano de la tendencia descarbonizadora de los mercados energéticos del mundo, entre 2003 y 2015 Argentina acumuló una mayor participación de los hidrocarburos en su matriz energética. En el 2003, representaban el 88% de la oferta primaria total de energía del país; en el 2015, ese porcentaje se ha elevado al 92,2% según las últimas cifras publicadas por el Ministerio de Energía.

Las nuevas autoridades energéticas -conscientes de la imperiosa necesidad de implantar políticas y programas específicos para reducir la participación de los combustibles fósiles en la matriz energética argentina- concretaron en Octubre de 2016 una licitación pública para la instalación de 1.000 MW de generación eléctrica a partir de fuentes de energía renovables.

La ronda inicial de esta licitación, denominada RENOVAR, tenía como objetivo alcanzar una canasta integrada por 600 MW de fuentes eólicas, 300 MW solar, 65 MW de biomasa, 20 MW de pequeños emprendimientos hidráulicos y 15 MW de biogás. Los plazos máximos de ejecución, desde la firma del contrato, se establecieron en 730 días corridos. Los oferentes se comprometieron a la construcción, puesta en marcha, operación y mantenimiento de las centrales de generación para el abastecimiento de energía eléctrica de fuente renovable.

En el cuadro siguiente se resumen los resultados obtenidos:

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Estos proyectos proveerán casi el 3% del consumo eléctrico nacional.

Antes de abordar la cuestión económica, es necesario repasar las condiciones licitatorias para tener una visión más abarcativa en el análisis.

  • Partes del contrato: El vendedor es el generador contratado por el ente público CAMMESA, quién actúa como comprador de la energía a ser provista.
  • Precio: Es el precio de la energía eléctrica generada por la Central de Generación (expresado en Dólares por MWh) que el Oferente está dispuesto a cobrar durante todo el plazo del Contrato de Abastecimiento según sea incluido en la Oferta. El Precio Ofertado es único para cada Oferta y eventualmente será ajustado por un Factor de Ajuste Anual (1,71% anual acumulativo) y un Factor de Incentivo para estimular la temprana entrada en generación de las obras. El precio ofertado no podía superar el precio máximo definido por el MINEM.
  • Plazo del contrato: 20 años desde la fecha de habilitación comercial.
  • Garantías: El pliego contempló tres tipos de garantías, a saber: FODER por pago de la energía, por rescisión del contrato de abastecimiento (parcialmente contra garantizado indirectamente por el Banco Mundial), y un pacto de retroventa en caso de rescisión por culpa del vendedor.
  • Incentivos impositivos: El pliego previó una serie de beneficios impositivos que los oferentes debían considerar en la determinación de su precio. El otorgamiento de esos beneficios quedó a decisión exclusiva del MINEM. Ellos fueron: a) exención de aranceles a la importación de equipos, partes, repuestos, componentes y materias primas hasta el 31/12/2017; b) amortización acelerada; c) devolución anticipada de IVA; d) exención del Impuesto a las Ganancias Mínimas Presuntas; e) exención del Impuesto a los Dividendos ante la reinversión en infraestructura; f) deducción de la carga financiera en el Impuesto a las Ganancias; g) Certificado Fiscal sujeto a acreditación de componente nacional y transferibles a terceros.

En el cuadro siguiente se detallan los valores de referencia para las inversiones, según fuente energética, que el MINEM consideraba como límite para el otorgamiento de los beneficios impositivos, según surge de los artículos 3.4 y 12.5 del Pliego de Bases y Condiciones:

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La previsión del MINEM al momento del convocar a la licitación pública fue recibir una inversión máxima de casi u$s 1.700 millones por 1.000 MW de nuevas generadoras y con un gasto impositivo de casi u$s 1.000 millones.

Una norma muy significativa para analizar el resultado de esta licitación fue el Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 882/2016, sancionado por el PEN, que establece en su primer artículo un cupo máximo de beneficios impositivos de u$s 1.700.000.000 para el ejercicio 2016. En caso que el cupo fiscal previsto no sea asignado en su totalidad en el ejercicio 2016, se transferirá automáticamente al ejercicio 2017. Curiosamente, en su artículo 2º fija la duración máxima de los contratos de abastecimiento de energía eléctrica proveniente de fuentes renovables en 30 años (el pliego contempló 20 años), tal vez previendo futuras prórrogas de contrato. Luego reglamenta el pacto de retroventa incluido en las garantías previstas en el pliego. En su artículo 14º faculta al Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas a emitir y entregar Letras del Tesoro (LETES) por hasta un monto máximo u$s 3.000 millones para constituir el FODER.

En ningún documento se explica la diferencia de más de u$s 700 millones entre el cupo máximo de beneficios impositivos previsto en los pliegos licitatorios y la autorización del PEN en Decreto 882/2016.

¿Beneficios impositivos para importar equipamiento?

Otro de los documentos de análisis puesto a disposición del público por parte del MINEM, ha sido el detalle de los Componentes Nacionales Declarados (CND) por proyecto, ya que el pliego licitatorio otorgaba un incentivo a la mayor participación de componentes nacionales al momento de la adjudicación de las ofertas.

A pesar de ello, las ofertas adjudicadas incluyen un CND que no supera el 23%. En el caso de los proyectos eólicos, el 40% de la potencia adjudicada corresponde a proyectos con tecnología y financiación chinas y el CND es inferior al 10%. En la energía solar, la participación de una empresa provincial (Jujuy) asociada con empresas chinas alcanza al 75% de la potencia adjudicada, con un CND del 22,65%. El proyecto restante, corresponde a una asociación de empresas españolas que incluye un CND del 0,50%.

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Los significativos incentivos tributarios han tenido el propósito de estimular la mayor participación de inversores en este desafío para aumentar la oferta energética de fuentes renovables en nuestra canasta de abastecimientos eléctricos. Aun así, este esfuerzo se convirtió un subsidio a las importaciones de equipamiento y no ha logrado estimular la mayor competitividad de una incipiente industria nacional relacionada con energías renovables en este tránsito hacia una matriz energética menos carbonizada.

La cuestión del precio

Para poner en contexto los precios obtenidos en RENOVAR 1 se debe tomar en cuenta que los avances tecnológicos de los últimos años han derivado en aumentos significativos en la eficiencia de los equipamientos, lo que se ha traducido en una constante caída de los precios de la energía proveniente de las fuentes renovables. En febrero de este año, una licitación llevada a cabo en Perú arrojó precios promedio de: u$s 37,79/MWh para la energía eólica y u$s 48,09/MWh. En agosto, una licitación similar en Chile alcanzó valores de: u$s 31/MWh para la energía eólica y unos sorprendentes u$s 29,10 para la energía solar. En México el precio de la energía limpia se ubica en u$s 33,47/MWh. En todos los casos citados el mercado mayorista es el comprador de la energía, lo que marca una diferencia con nuestro país donde el Estado es el comprador.

Un resumen de las adjudicaciones efectuadas en RENOVAR 1 se puede ver en el siguiente cuadro:

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Sin dudas, estos precios ofertados son significativamente inferiores a los obtenidos bajo el Programa GENREN convocado por la administración anterior aunque superiores a las referencias regionales.

Pero el precio de la energía no es el único costo que el Estado nacional asumirá para comenzar a desarrollar estas fuentes de energías renovables. Los beneficios impositivos otorgados también deben ser computados en el costo total. En la literatura económica se los denomina Gastos Tributarios.

El Documento de Trabajo Nº 87, titulado “Gasto Tributario: Concepto y Aspectos Metodológicos para su Estimación”, elaborado por Daniel Artana, FIEL, define: «Los Gastos Tributarios son las transferencias que el Estado realiza a determinados grupos o sectores pero en lugar de concretarlas por medio del gasto presupuestario, lo hace por medio de una reducción en la obligación tributaria del contribuyente. Dado que existe cierta similitud entre favorecer a un determinado agente económico por medio de un mayor gasto del Estado que por una reducción en los ingresos, es lógico que se trate de estimarlos e incluirlos como un anexo al presupuesto. De esa manera, los legisladores pueden tomar decisiones conociendo el impacto financiero que las diferentes alternativas de gasto tienen sobre el resultado fiscal».

En la documentación que el MINEM publicó para transparentar el proceso adjudicatario, se detallaron los Beneficios Fiscales Otorgables en dólares a cada uno de los proyectos presentados y calificados. A los efectos de este análisis y para calcular el impacto de estos beneficios tributarios en el precio ofertado se ha utilizado un criterio discrecional aplicado en forma uniforme en todos los proyectos adjudicados.

Ese criterio fue definido por los siguientes parámetros:

  • Nivel de eficiencia: 50%
  • Horas/día: 12
  • Días/año: 300
  • Duración beneficios: 5 años

En el Anexo se detallan todos los proyectos adjudicados para las energías eólica y solar incluyendo los datos que identifican el proyecto, el oferente, la potencia ofrecida, el precio ofertado, los beneficios tributarios otorgados por el MINEM y el costo total incluyendo la ponderación de esos beneficios tributarios.

Un resumen que complementa el cuadro anterior muestra estos efectos para todos los proyectos según su tecnología:

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En resumen:

  • RENOVAR es un muy buen primer paso para comenzar el tránsito hacia la modificación de la matriz energética nacional, reclamada por todos los expertos del tema.
  • Los precios alcanzados (incluyendo el Gasto Tributario) resultan muy inferiores a los costos de importación de energía eléctrica de los países vecinos y la nueva generación permitiría sustituir el 100% de la energía importada durante el 2015 (1.655 GWh).
  • La cantidad de proyectos y de oferentes participantes demuestra el interés que estos negocios despiertan en el sector empresario.
  • En los proyectos adjudicados se advierte una predominancia de tecnologías importadas, mayormente de origen chino, con financiamiento internacional asociado a la venta de equipamientos.
  • El Gasto Tributario se eleva a u$s 425 millones y beneficia a un conjunto de proyectos con muy poco valor agregado nacional.
  • El costo total superior a los u$s 100/MWh muestra que hay muchos aspectos a revisar para las futuras rondas licitatorias.
  • La participación del Estado como comprador de la energía más las múltiples garantías y los beneficios impositivos otorgados no han permitido obtener niveles de precios similares a los que en la región se alcanzan bajo reglas de mercado.

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