Cuando combinamos la voluntad política, con grupos de presión y una resistencia al cambio, las transformaciones toman más tiempo del necesario.  Es particularmente grave si hablamos de un sector de la economía que tiene signos de pérdida de competitividad  y que es estratégico para la economía nacional. En este caso nos referimos al sector eléctrico costarricense.

Costa Rica se ha distinguido en el mundo por ser uno de los pocos que produce su electricidad casi en un 100% a partir de energías renovables (hidroeléctrica y eólica principalmente y en menor medida solar y geotérmica).  No obstante este gran logro, el país ya está viendo señales alarmantes en el sentido que su régimen monopólico está perdiendo competitividad.

Como habíamos indicado en una entrega anterior, Costa Rica se “…distingue de los demás países centroamericanos por cuanto es el único que funciona, primordialmente bajo un modelo monopólico en donde el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y su subsidiaria, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), es el encargado de la producción de energía en todas sus etapas. Existe alguna participación privada: cooperativas de electrificación rural (5) que por ley especial pueden generar y comercializar energía eléctrica en sus circunscripciones territoriales, junto con dos empresas de propiedad municipal, y alrededor de 25 empresas de generación privada que solo pueden venderle su energía al ICE.”[1]

Otro dato importante es que el Centro Nacional de Control de Energía (CENCE), la entidad que coordina y dirige la operación del Sistema Eléctrico Nacional y el Mercado Eléctrico Nacional, es una dependencia del operador incumbente (el ICE). Es decir, la hegemonía del Grupo ICE es total y, a pesar que las tarifas son reguladas y fijadas por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, es inevitable que los costos del operador estatal se reflejen en aquellas.

Esta ha sido la gran polémica hasta ahora. Tirios y Troyanos argumentan sobre si las tarifas y la competitividad del sector eléctrico costarricense. La polémica se ha atizado por informes sobre las pérdidas constantes y sostenidas del grupo ICE.  La prensa local  ha reportado que el ICE cerró con pérdidas en cuatro de los últimos cinco años; para el 2018 hubo una pérdida neta de trescientos catorce mil millones de colones (más de quinientos cincuenta millones de dólares).

La CNFL tampoco escapa a los problemas de gestión. El manejo de la contabilidad que hace la entidad estatal fue objeto de un análisis y llamada de atención por parte de la Contraloría General de la República, pues el resultado arrojó la inexistencia de mecanismos de cobro y el perjuicio para los abonados de la institución.  Una auditoría dio como resultado que la empresa pública mantiene en su contabilidad activa alrededor de US$ 5.4 millones de cuentas por cobrar, pese a que se trata de deudas ya prescritas que ya no se van a recuperar.

[1]Ver https://www.energiaestrategica.com/licitaciones-y-concursos-electricos-en-centroamerica-asesores-legales-profundizan-sobre-las-oportunidades-de-inversion-en-energias-renovables/

También ha habido polémica en relación con dos proyectos del ICE: el PH Diquís que fue cancelado luego de consumir alrededor de US$ 146,000,000.00. Por su parte, el PH Reventazón, el más grande de la región, no ha entrado en total funcionamiento debido a problemas en su operación con el agravante que la Contraloría General de la República revela que la empresa invirtió en este proyecto sin conocer su rentabilidad.

Si las tarifas son fijadas con base en el principio del servicio al costo que postula, a grandes rasgos, que la tarifa debe cubrir los costos de la prestación del servicio público (y la generación, transmisión y distribución de energía lo son) más una rentabilidad razonable, es lógico suponer que las tarifas que hoy pagan los costarricenses por la energía que consumen, están directamente influenciadas por la eficiencia con la que Grupo ICE maneje sus costos de operación.  Aún más, las empresas municipales y las cooperativas rurales de generación le compran energía al ICE por lo que, si a aquel le aprueban un aumento tarifario, aquellas no tendrán más remedio que trasladar ese aumento a sus abonados. A mayor precio menor competitividad.

Pregunta obligada: ¿Podrían ser más baratas las tarifas de energía eléctrica en Costa Rica? Mientras las pérdidas  y costos de las empresas estatales de energía no se controlen, es una pregunta que no podrá tener respuesta. La lógica indica que sí.

Todos en Centroamérica han abierto en mayor o menor grado sus respectivos mercados eléctricos con resultados bastante positivos.  Costa Rica ha mantenido la hegemonía del monopolio más por un tema político que por un tema técnico, a pesar que el operador estatal ha dado muestras de una alarmante ineficiencia en su operación.

La normativa Tica que regula el sector es un conjunto de leyes, reglamentos y normas técnicas que no están sistemáticamente integradas, y las autoridades públicas, se han limitado a hacer “parches” más por un tema coyuntural que por una verdadera convicción de cambio del sistema para adaptarlo a nuevas exigencias nacidas del incremento de la competitividad de las economías vecinas y los adelantos tecnológicos.

Los legisladores han sido cautos en cuanto a introducir cambios radicales en el sistema y los resultados los tenemos a simple vista. Algo tan sencillo como introducir el tema de la generación distribuida que ha sido exitosa en países como Alemania, en Costa Rica se ha vuelto una lucha de David contra un Goliat que se resiste al cambio.

Dos proyectos de ley fueron introducidos recientemente en la corriente legislativa: el Nº 21605: “Ley que abarata el costo y desconcentra la generación de la energía eléctrica” y el Nº 21606: “Ley para una efectiva integración de costa rica al mercado eléctrico regional”.

Ambos, autoría del  Diputado Socialcristiano Pedro Muñoz, tiene la interesante particularidad que sin ser una reforma sistémica integral, sí introducen cambios interesantes y representan una pequeña “revolución” en sí mismos.

El Nº 21605 pretende la derogatoria de la Ley Nº 7200 y sus reformas (específicamente la Ley Nº 7508) que es la que permite que empresas privadas generen energía eléctrica y se la vendan al ICE permitiendo que los contratos que están en ejecución a la fecha sigan ejecutándose hasta su fenecimiento.  A primeras luces parecería contraproducente el derogar la única ley que permite la participación privada en la generación de energía, sin embargo, el legislador da esta justificación en su exposición de motivos:

“(…) las plantas sujetas a la ley 7200 venden sus excedentes al ICE bajo contrato, a un precio fijado por la ARESEP y están limitadas a una capacidad instalada inferior a 20 MW. La venta máxima de estas plantas al sistema no puede superar el 15 por ciento de la oferta nacional. Al finalizar el plazo de la concesión, se otorga una extensión por 20 años adicionales y la planta continúa siendo propiedad del generador privado (…) las plantas sujetas a la ley 7508 venden sus excedentes al ICE bajo contrato, a un precio determinado mediante concurso y su capacidad instalada está limitada a 50 MW. Estas plantas pueden vender hasta un máximo del 15 por ciento de la oferta nacional y al finalizar el plazo de la concesión, la planta es transferida al ICE de acuerdo con el contrato BOT. (…) Las tendencias mundiales soslayan este esquema tradicional, pues se basan en la instalación de pequeños sistemas de generación eléctrica en los mismos sitios donde se consume la energía. (…) Este nuevo concepto es lo que se conoce como generación distribuida.

El concepto de generación distribuida implica que se debe hacer una conexión con la red de distribución (no de transmisión) del servicio público, de manera tal que se pueda sustituir la energía que se toma de dicha red, generada de manera convencional en grandes proyectos, por energía producida en forma distribuida por los consumidores.”

Vemos entonces un cambio de paradigma en donde la idea es pasar de plantas de producción de energía tradicional a la generación distribuida.  Cierto, elimina la posibilidad de que el ICE adquiera energía de entes privados, sin embargo, al respetarse la ejecución de los contratos ya vigentes, los inversionistas siempre recuperarán su inversión, sin embargo, el proyecto tiene un vacío importante que a su vez es una oportunidad para que se aprueba una norma revolucione del sistema actual.

Costa Rica carece de una ley de generación distribuida que no esté sujeta al vaivén de los cambios que el Poder Ejecutivo pueda introducir motivado por la presión de las empresas distribuidoras, especialmente la CNFL y el ICE que han puesto trabajas a la instalación de estos sistemas. Este proyecto debería abarcar más y representar una normativa integral en pro de la generación distribuida que permita profundo cambio en el sistema actual. Es una oportunidad de estimular la economía y generar empleo a través de sistemas de energía renovables fortaleciendo la agenda de descarbonización de la actual administración del Presidente Carlos Alvarado Quesada. Podría incluso ser la puerta para pasar de un sistema clásico de grandes plantas de energía a uno de centrales eléctricas virtuales de energía con menores costos.

Que las tarifas vayan a bajar por eliminar los contratos de generación privada, no creo que sea necesariamente cierto.  Esto es un hecho futuro e incierto que depende de factores que hoy no se pueden ponderar.   Pero el mérito de esta iniciativa está en que obliga a discutir el tema de la generación distribuida que, con otros dos proyectos en la corriente legislativa sobre el tema, podrían ser la semilla de un nuevo modelo más acorde con el nuevo siglo.  Cuestión de habilidad política para negociar y la voluntad de hacerlo.

El segundo proyecto también representa un cambio refrescante y necesario.  El sistema eléctrico costarricense es un monolito que se ha venido construyendo desde 1949.  Setenta años privilegiando los proyectos hidroeléctricos, encontrándose resistencia (aún hoy) a proyectos de energías alternativas como la eólica y la solar.

Cuando comienza la operación del Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de América Central naciendo con él el Mercado Eléctrico Regional (MER), la mentalidad de monopolio también dejó huella. Esta obsesión ocasionó que mediante el artículo 3 de la Ley 9004 que aprobó el Tratado MER se ordenó que solo el ICE podía ser agente de este mercado regional.  Acabó con la posibilidad que empresas de capital privado pudiesen instalar en el país plantas regionales para la exportación de energía eléctrica aprovechando el MER.

La propuesta legislativa cambia lo dispuesto en el artículo 3 del Segundo  Protocolo  al Tratado Marco del Mercado Eléctrico en el sentido de que los agentes del mercado eléctrico regional por Costa Rica serán:

  1. Todas las empresas costarricenses generadoras, distribuidoras y/o comercializadoras de electricidad, sean públicas, privadas o mixtas
  2. Los grandes consumidores
  3. Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y sus empresas.

Este proyecto tiene el “gran atrevimiento” de introducirle una mayor competencia al ICE en lo que a exportación de energía se refiere. La lógica detrás del texto es evidente, si el ICE quiere participar solo en el mercado, ¡perfecto!, pero dejaremos que otros actores puedan generar riqueza y empleo exportando energía a través del MER.

En principio, esto no debería generar resistencia de parte de grupos defensores del status quo particularmente porque las ganancias del ICE no provienen en gran medida de la exportación de energía no siendo el MER un mercado en donde el dicho instituto tenga una participación preponderante.  Según estadísticas a agosto de 2019 de la Comisión Regional de Interconexión Eléctrica, el país que más exportó energía fue Guatemala con 137.030 GWh, mientras que Costa Rica solo exportó 48.428 GWh.

¿Una luz al final del túnel? Tal vez.  Las oportunidades no se esperan, se crean y ya es hora que los legisladores costarricenses aprovechen esta oportunidad creada para generar un cambio en el sistema eléctrico costarricense pensando en la siguiente generación. En opinión del suscrito se requiere un cambio más sistémico, una ley general de energía, las autoridades responsables no parecen estar anuentes a crear esa oportunidad. La alternativa es aprovechar la que ya se tiene.