En la entrega pasada habíamos revisado algunas de las nuevas disposiciones propuestas por el MINAE para la regulación de la generación distribuida en Costa Rica. En este sector en Costa Rica la polémica y la oposición siempre han estado a la orden del día. Cuando en la década de 1990 se propuso la hoy vigente 7200 que permite la generación de energía por parte de empresas privadas pero solo para venderla a la empresa generadora estatal, el Instituto Costarricense de Electricidad y la Compañía Nacional de Fuerza y Luz se opusieron.

Luego vino el turno de la discusión de la Ley 8345: Ley de Participación de las Cooperativas de Electrificación Rural y de las Empresas de Servicios Públicos Municipales en el Desarrollo Nacional. Esta norma permite que cuatro cooperativas rurales, una cooperativa formada por estas cuatro cooperativas y dos empresas municipales (que forman parte de la Cámara de Empresas de Distribución de Energía y Telecomunicaciones (CEDET) generen y distribuyan energía eléctrica en pequeñas porciones del territorio nacional; el proyecto contó en su momento con la oposición correspondiente como por ejemplo sindicatos del ICE.

Como era de esperar, este proyecto ha generado apoyo y oposición (como de CEDET por ejemplo). Lógicamente los actores que ya están dentro del sector están opuestos a que nuevos actores ingresen; extrañamente el ICE ha sido muy discreto y aún no se ha visto una oposición tan frontal como la ha hecho CEDET.

Sobre la validez de los argumentos no me voy a referir, todos son válidos desde un punto de vista subjetivo, que tengan peso suficiente eso es otra cosa pero sorprende que se echa mano de argumentación ya superada desde hace casi dos décadas. Lo que más me interesa en esa ocasión es la reacción que ha tenido el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC).

Procedimiento para aprobar reglamentos en Costa Rica

En términos generales, el ordenamiento jurídico costarricense establece que para la entrada en vigencia de una norma de interés general promulgada por el Poder Ejecutivo o una institución autónoma, requiere de su publicación para consulta pública. Dentro del marco de mejora de la regulación en el país, aquellas dependencias de la Administración Central, o sea Poder Ejecutivo al cual pertenece el Ministerio del Ambiente y Energía, deben de enviar su propuesta de nueva regulación a consideración del MEIC.

Este envío no es una simple formalidad, a la luz de la Ley 8220: Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos, el MEIC emite un criterio vinculante:
Artículo 13.- Criterio del órgano rector:

El criterio que emita el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), por medio de la Dirección de Mejora Regulatoria, sobre los trámites existentes cubiertos por esta ley, así como sobre la emisión de nuevas regulaciones o reformas a las ya existentes que contengan trámites requeridos a los ciudadanos, tendrá carácter vinculante para la Administración Pública central.
Lógicamente la idea es que exista un órgano técnico dentro del Poder Ejecutivo que ejerza un control ex ante de la normativa que se quiere poner en vigencia y evitar que se incurran en exceso de trámites innecesarios o inadecuados en perjuicio del Administrado.

Aquí está el traspié que sufrió el reglamento propuesto por el MINAE. Luego de la revisión técnica, el MEIC concluyó:

“Como resultado de lo expuesto, esta Dirección concluye que la propuesta transgrede los principios de mejora regulatoria de: Certeza, Eficacia, Eficiencia, Publicidad, Reglas Claras y Objetivas, Seguridad Jurídica, Transparencia(…)”

Al no contar con el beneplácito del MEIC y ser su criterio vinculante, el MINAE tendrá que poner reversa y realizar algunos cambios que, en opinión del suscrito, significan un serio retraso al cambio.

¿Qué dijo el MEIC?

Obviando las observaciones meramente formales, entre las que podemos considerar sustanciales tenemos:

“ Transitorio II.-A partir de la publicación de este reglamento, las empresas distribuidoras implementaran el artículo 11 inciso d) y el Capítulo III de este reglamento, en un plazo no mayor a tres meses, en concordancia con el artículo 4° de la Ley N° 8220, Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos del 4 de marzo de 2002.

En este sentido, todo el procedimiento necesario para Sistemas GDAMNS con contrato de interconexión será desarrollado por cada empresa distribuidora, lo que implica que habrá tantos procedimientos como empresas distribuidoras.

Tomando en consideración, que se está regulando el tema desde el Poder Ejecutivo, esta Dirección recomienda analizar la posibilidad de elaborar un procedimiento único para todas las empresas distribuidoras, el cual puede ser elaborado por el MINAE en conjunto con las empresas distribuidoras y los interesados en realizar dicho procedimiento.

Tal situación implica la estandarización del proceso y la posibilidad de establecer reglas claras y objetivas a todo interesado en realizar este tipo de contrato.” (Subrayado no es del original)

El artículo 11 inciso d) de la propuesta se refiere a la definición de los “ (…) costos de los servicios no regulados, que el abonado o el productor-consumidor debe cancelar para realizar los estudios básicos y complementarios, inspección y reinspección de los DAMNS, costos para la readecuación del circuito. Es obligación de la empresa eléctrica, establecer los costos acordes con los valores de mercado y estipulados por el CFIA.”

En el Capítulo III del proyecto se regulan temas tales como la solicitud de estudios técnicos para interconexión de sistemas, reserva de capacidad solicitada en los circuitos, inspecciones del sistema que se pretende instalar, el propio contrato de interconexión, entre otros. Es decir, este capítulo regula aspectos sustanciales de la nueva regulación.

Tenemos entonces que ahora el MINAE debe poner de acuerdo a las distribuidoras que se oponen a la puesta en vigencia de la normativa y que, hasta el momento, cada una ha definido diferentes requisitos para la instalación de sistemas de generación distribuida y firma de contratos de interconexión, requisitos que han sido objeto de la queja de las empresas dedicadas a la promoción e instalación de estos sistemas por la poca seguridad jurídica.

¿Podemos esperar pronto un acuerdo que genere un procedimiento estandarizado? La experiencia no da muchas esperanzas de ello.

Otra observación importante del MEIC es en relación con los plazos regulados en los artículos 18 y 20 de la propuesta que deben ser mejorados.

Por ejemplo, el artículo 18 señala lo siguiente:

Los tiempos procesales requeridos por la empresa eléctrica para el análisis de la capacidad del circuito no serán contabilizados como parte de este período de reserva”.

Pero esta redacción, a ojos del Ministerio de comercio “(…) les restan eficiencia a los procesos de las empresas distribuidoras, ya que el plazo no les corre a las empresas, mientras que si lo padecen los solicitantes. Si la administración establece un plazo de sesenta días hábiles, como el tiempo de la reserva. Ese plazo debería ser contabilizado, tanto para el solicitante como para la empresa distribuidora. Solo con esa premisa ambas partes se comprometen a realizar procesos eficientes que impiden el retardo injustificado en los procesos. Si el plazo de sesenta días es muy corto para que las empresas distribuidoras y los solicitantes realicen todo el proceso, es necesario que se establezca un plazo en el cual ambas partes puedan cumplir de la manera más eficiente todas sus gestiones. La anterior observación se fundamenta en los principios de eficiencia y economía regulados en el artículo 3 del Decreto Ejecutivo N°37045-MP-MEIC y su reforma.”

La consecuente pregunta es: ¿le interesa a las distribuidoras implementar procesos más eficientes para que su competencia pueda instalar un sistema que hará que los clientes de las distribuidoras reduzcan su factura eléctrica?

El MEIC repara sobre una serie de observaciones hechas en la consulta pública, entre ellas:

a. Preocupación sobre el tema del procedimiento desarrollado en la propuesta,

b. Los costos de estudios y demás requisitos y obligaciones de los consumidores productores que deberían estar claros en la propuesta.

c. Dudas de si todas las actividades de generación para autoconsumo, incluso aquellas en las que no se debe conectar a la red eléctrica deben realizar el trámite para la firma del contrato de conexión. En el caso de que no sea así, es necesario que se indique de manera clara cuál es el trámite para poder realizar este tipo de actividad.

d. Al no desarrollarse un procedimiento claro para el trámite de Interconexión queda la duda si cada empresa puede desarrollar sus propios requisitos para el trámite en cuestión. Como lo indicamos en la primera parte de este artículo, esta es una puerta para que las distribuidoras vuelvan a introducir requisitos adicionales a los ya definidos por el Operador del Sistema Nacional.

e. ¿Quién determina el valor de los estudios y si existe algún tipo de sanción o efecto en caso de que las empresas no contesten las solicitudes de interconexión en el plazo establecido, el cual tampoco se define en esta propuesta?

Según el MEIC estas dudas encontrarían respuesta si el Poder Ejecutivo desarrolla, conjuntamente con las distribuidoras un procedimiento único. Esta aseveración del MEIC me lleva a pensar que es muy probable que desconozca los entretelones de la dinámica entre distribuidoras y las empresas del sector de generación distribuida.

Tampoco la propuesta establece cuáles serán los requisitos que el consumidor productor debe presentar para tramitar la firma de un contrato de interconexión, tema que es elemental en la regulación de un procedimiento como el que nos ocupa, que a la fecha, está librado al arbitrio de las propias distribuidoras.

El camino está complicado para el sector representado por la Cámara de Generación Distribuida y la Asociación Costarricense de Energía Solar (ACESOLAR). Sabemos que toda normativa propuesta tiene que recorrer un camino tortuoso en donde no se sopesan solamente razones técnicas, también políticas y estás últimas, lamentablemente, pesan más en ciertos casos.

La presión de las distribuidoras es fuerte para que el MINAE no apruebe este proyecto, pero por otro lado el Poder Ejecutivo sabe (esperaría yo que sepa) que el sector de generación distribuida sería un factor importante para atenuar el tema del alto costo de producción en un país que urge de empleo y recursos frescos para la Hacienda Pública.

Un argumento que ciertos grupos que están opuestos es que la generación distribuidora es solo para gente adinerada y que entre más personas utilicen estos sistemas, el costo que ellos dejan de pagar debe distribuirse entre los usuarios que quedan dentro del sistema.

Sin embargo, ninguna de estas voces habla de maximizar sus recursos y aumentar su eficiencia para que sus tarifas sean más atractivas y se desincentive la “huída” de clientes hacia la generación distribuida.

Entonces, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos debería también buscar un mecanismo tarifario o de regulación para evitar un impacto fuerte provocado por la migración de usuarios hacia la generación distribuida. No descalifico la preocupación de las distribuidoras, es muy válida, con lo que no estoy de acuerdo es que su única propuesta, que yo conozca, sea la de asustar con incrementos tarifarios.

Yo pregunto, si alegan que las tarifas van a incrementarse, ¿no es un incentivo para que cada vez más personas accedan a sistemas de generación distribuida, sobre todo cuando los bancos del sistema nacional tienen créditos con tasas preferenciales para que personas que no son de clase alta, puedan acceder a ellos?

Ese es precisamente el problema de tratar de remendar un traje viejo con nuevos parches, llega un momento en que la tela original ya no aguanta más puntadas. Los otros países centroamericanos han entendido que es más fácil y práctico tener una ley general que regule el sector que tener normativa dispersa y contradictoria proclive a diversas interpretaciones, especialmente de mandos medios burocráticos.

Ahora nuestro maltrecho traje espera un nuevo parche más: el proyecto denominado Ley para la promoción y regulación de recursos energéticos distribuidos a partir de fuentes renovables.
A este nos referiremos en la siguiente y última entrega.