Análisis: Los pros y los contras de la resolución que regula transmisión eléctrica en Colombia

Un reporte elaborado por Óptima Consultores señala cuáles son los principales aspectos de la Resolución 075 del 2021, tanto los que pueden ser vistos de manera positiva por el mercado eléctrico como aquellos sobre los cuales se merece una advertencia.

La semana pasada, la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) publicó la Resolución 075 de 2021 (ver en línea) que tiene como fin último reorganizar el espectro eléctrico colombiano, ya que muchos proyectos hoy ocupan capacidad de transporte pero tienen su plazo de puesta en marcha vencido y no cuentan con una garantía que los ampare.

Según Óptima Consultores, esta medida nace para dar respuestas a “reglas que resultaron obsoletas a la hora de enfrentarse al volumen de solicitudes de conexión que desató el boom renovable en el país”. Sin embargo, la consultora, dirigida por Alejandro Lucio, opina que aún quedan cuestiones por resolver.

Respecto a los aspectos positivos, desde Óptima destacan cinco puntos fundamentales:

1. El responsable principal en el proceso de asignación de conexiones de generadores ahora será la UPME, y ya no cada uno de los transportadores y operadores de red del sistema.

Esto facilitará la toma de decisiones por parte de esta Unidad y seguramente agilizará en gran medida el trámite de las solicitudes al existir un criterio centralizado que prevalecerá en caso de diferencias con las posiciones de los transportadores.

2. Los trámites y la información disponible (que además aumentará de forma significativa, con adiciones muy relevantes tales como el progreso en el desarrollo de los proyectos de generación y de las obras de expansión de la red, información necesaria para analizar disponibilidades de red y orientar decisiones de inversión, entre otras) para su desarrollo estarán centralizados en un sistema de información consolidado (la ventanilla única) que permitirá hacer más transparentes y eficientes este tipo de procedimientos.

Este punto resulta muy positivo cuando se tienen en cuenta las grandes dificultades logísticas que representaba el marco regulatorio anterior, en el que los desarrolladores de proyectos debían someterse a un vaivén constante entre los transportadores y la UPME.

3. La centralización de los procedimientos conllevará también grandes avances en materia de estandarización: se contará con criterios de asignación y priorización, minutas contractuales, información solicitada (a los proyectos) y disponible (sobre la red) procedimientos y reglas completamente estandarizados que reducirán la posibilidad de controversias y también harán más rápido y eficiente el trámite de solicitudes.

4. Existen ahora reglas y criterios claros para la liberación de capacidad de transporte en caso de incumplimientos por parte de los desarrolladores. Esto permitirá descongestionar el sistema al eliminar el acaparamiento actualmente existente, asociado a proyectos que no se materializarán, sino que aspiran a rentabilizar haber obtenido una conexión en el marco regulatorio previo.

5. Todos los puntos anteriores, junto con una serie de plazos establecidos por la CREG en esta resolución, permitirán un trámite más expedito y que reducirá ampliamente la incertidumbre sobre los tiempos de respuesta que hoy existe.

Desde Óptima, consideramos claves todos estos puntos y creemos que tienen un enorme potencial para levantar una de las principales barreras que hoy en día enfrentan los desarrolladores de nuevos proyectos, lo que nos permitirá contar con una matriz energética cada vez más diversificada, competitiva y eficiente.

Sin embargo, la consultora observa que las disposiciones regulatorias establecidas en la Resolución 075 “implican algunos interrogantes y preocupaciones que se mantienen desde la publicación del proyecto 233”. Tales advertencias son las siguientes:

1. Los términos establecidos para la definición de información a solicitar a los agentes y desarrolladores, para la publicación y criterios y procedimientos, y para para el trámite de las solicitudes actualmente en curso, parecen cortos.

2. Se requiere fortalecer la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, de modo que esta entidad pueda, en tiempos oportunos y con un mayor poder sancionatorio, detectar, investigar, sancionar y por ende prevenir conductas que vayan en contra de los objetivos de política pública que motivan esta resolución.

Si bien es muy positiva la existencia de un mecanismo de solución de diferencias (cuyos detalles aún no se conocen) que será utilizado cuando existan diferencias que dificulten la firma de los contratos de conexión, sugerimos considerar la posibilidad de que este mecanismo pueda ser aplicable a otro tipo de controversias que posiblemente suscitará el marco regulatorio; por ejemplo, las decisiones de la UPME en materia de priorización de proyectos o definición de fechas de entrada en operación o cesiones.

3. En línea con el punto anterior, consideramos también muy pertinente preguntarse si el marco legal vigente permite obligar a los agentes a aceptar y cumplir con las conclusiones de ese mecanismo de solución de diferencias, tal como está establecido en la resolución.

Existe la posibilidad de que los agentes recurran esta obligatoriedad en el momento en que surja una controversia, por lo que resulta muy importante blindar jurídicamente este punto.

4. Para minimizar la probabilidad de ocurrencia de ese tipo de diferencias, resulta esencial que la metodología de priorización de proyectos y la definición de los criterios y sus ponderaciones resulte clara, concisa y en la medida de lo posible, unívoca; esto parece especialmente complejo de cara a la gran cantidad de criterios planteados tanto en la Resolución MME 40311 como en la Resolución CREG 075 y a la complejidad de su evaluación cuantitativa, por lo que consideramos que en ella radica parte muy importante del éxito de estas disposiciones.

5. El hecho de que la UPME se vea enfrentada a la tarea de, a través de una metodología de priorización (que en el fondo implica optimización), tomar decisiones sobre a qué proyectos (y por ende, tecnologías) se les asignarán o no capacidad de transporte, puede conllevar el interrogante de si estamos migrando hacia una planeación centralizada de la generación (que, hasta hoy, es únicamente indicativa).

Sin embargo, vale la pena aclarar que, dadas las condiciones actuales de la red y la avalancha de solicitudes de conexión de nuevos proyectos, no parece haber alternativas importantes a este punto.

6. El hecho de que el puesto asignado a un proyecto en las filas de asignación de conexiones vaya a ser utilizado principalmente como un criterio de desempate, y probablemente ya no como un punto fundamental en la priorización (aunque por supuesto es necesario esperar a la publicación de criterios y metodologías), implica preguntarse por la conveniencia de no aplicar el concepto de “primero en el tiempo, primero en el derecho”; al respecto, consideramos conveniente una vez más blindar jurídicamente el marco regulatorio.

7. Si bien consideramos positivo el aumento en el monto a garantizar bajo el concepto de reserva de capacidad de transporte (acompañado por un régimen de transición que ofrece cierta flexibilidad a los agentes que ya presentaron garantías y por reglas que previenen la presentación de garantías redundantes), cuando se analizan las reglas de incrementos de estos montos y posible liberación de la capacidad de transporte, resulta fundamental tener en cuenta que, debido a las importantes dificultades que enfrentan los desarrolladores a la hora de cumplir de forma estricta todos los hitos de la Curva S (por retrasos muchas veces ajenos a su competencia; por ejemplo, de las entidades públicas involucradas), los aumentos planteados (que pueden llegar hasta a 40 USD/kW, extremadamente altos comparados con las garantías actuales de 1 USD/kW) pueden resultar en una asimetría de competencia: este requerimiento de capital puede resultar en una barrera de entrada adicional para nuevos competidores, quienes tendrán mayores dificultades de caja comparados con los agentes incumbentes.

En este punto, llama la atención la ausencia de atenuantes (como castigar únicamente retrasos ajenos a la debida diligencia del proyecto) que sí figuran en otros puntos de la resolución (como las reglas para el cambio de fecha de puesta en operación de un proyecto), que permitirían aliviar este problema para los desarrolladores.

8. Consideramos que, si bien el marco regulatorio establecido es mucho más completo y claro que al que está sustituyendo, algunos puntos importantes pueden todavía generar incertidumbre, por ejemplo: ¿en qué casos se libera la capacidad de transporte de proyectos que cuenten con obligaciones adquiridas en los mecanismos establecidos por la CREG o el MME (como el cargo por confiabilidad o las subastas de contratación a largo plazo)? o ¿el vencimiento de plazo para la firma de los contratos de conexión puede resultar en la liberación de la capacidad asignada?

Ante estas advertencias, desde Óptima Consultores indican que “resulta fundamental tener presentes los aspectos establecidos en el régimen de transición”. Éstos son:

1. Aquellos proyectos que cuentan con concepto de conexión, que tengan vencida la FPO tendrán un plazo de un mes (desde la entrada en vigencia de la resolución) para solicitar la modificación de la misma. Luego de la aprobación de la UPME tendrán un mes adicional para entregar la copia de la aprobación de la garantía de reserva de capacidad y la curva S.

2. Por otra parte, los proyectos que cuentan con concepto de conexión UPME y no tienen vencida la FPO, cuentan con un plazo de dos meses para entregar la copia de la aprobación de la garantía de reserva de capacidad y la curva S. Si no se cuenta con un contrato de conexión, se tendrá un plazo adicional de dos meses para su firma.

3. En cuanto al monto de reserva de capacidad, para los proyectos que a la fecha cuenten con garantía aprobada por el ASIC se mantendrá el valor de la cobertura mientras no se solicite la modificación de la FPO o de cualquiera otra condición del proyecto al cual se asignó la capacidad.

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